Członkostwo Polski w Unii Europejskiej – przemiany ustrojowe i prawne wyzwania/Demokratyzacja poprzez konwergencję: czynnik UE w rozwoju społeczno-politycznym Ukrainy

15 05 2025

Za nami trzecie seminarium z cyklu „Ustrój w działaniu”, a jednocześnie pierwsze, na którym zaprezentowano dwa równoległe referaty – polski i ukraiński.  Dr hab. Ryszard Balicki prof. UWr z Uniwersytetu Wrocławskiego wygłosił referat pt. „Członkostwo Polski w Unii Europejskiej – przemiany ustrojowe i prawne wyzwania”. Drugi referat, zatytułowany „Demokratyzacja poprzez konwergencję: czynnik UE w rozwoju społeczno-politycznym Ukrainy”, przedstawiła prof. Galyna Zelenko z Narodowej Akademii Nauk Ukrainy w Kijowie. Oba referaty dotyczyły problematyki integracji europejskiej, ale w odmiennych kontekstach. Ze względu na wagę tej problematyki spotkanie zostało objęte patronatem polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej.

Prof. Balicki podkreślił, że akcesja Polski to nie tylko decyzja polityczna, ale również głęboka transformacja ustrojowa i społeczna. Zwrócił również uwagę na często niedoceniane działania towarzyszące akcesji – takie jak przygotowanie społeczeństwa i budowanie dialogu z obywatelami w celu ograniczenia eurosceptycyzmu – podkreślając, że w przypadku Polski decyzję o przystąpieniu do Unii podjął sam suweren poprzez ogólnokrajowe referendum.

Prelegent przypomniał wymogi, przed jakimi stawała Polska jako kraj kandydujący, w szczególności konieczność dostosowania polskiego porządku prawnego do przepisów prawa unijnego. Wiązało się to z głębokimi zmianami. Integrację tych dwóch porządków prawnych umożliwiały normy, związane z przestrzeganiem prawa międzynarodowego, zapisane w konstytucji RP, oraz prointegracyjna wykładnia prawa krajowego, w której równocześnie określono granice tej praktyki – zasadę nadrzędności Konstytucji RP i zachowania tożsamości konstytucyjnej. Na tym tle prof. Balicki wskazał na wyzwania związane z połączeniem zasady suwerenności narodu z zasadą pierwszeństwa prawa unijnego i lojalnej współpracy.

Następnie prelegent przeszedł do omówienia wieloletniego i niezwykle złożonego procesu integracji (1998-2002), którego elementami okazały się być szeroko zakrojone reformy instytucjonalne związane z adaptacją prawa krajowego do unijnego, referendum akcesyjne poprzedzone kampanią przygotowującą społeczeństwo do członkostwa oraz przyjęcie koncepcji suwerenności dzielonej w miejsce absolutnej, zgodnie z którą UE stanowi integralny element ładu konstytucyjnego RP.

Zdaniem prof. Balickiego drogę do integracji utorowały trzy artykuły Konstytucji RP: artykuł 9 (ogólny nakaz przestrzegania obowiązującego prawa międzynarodowego), artykuł 90 (zdaniem prelegenta – filar konstytucyjny integracji europejskiej, ze względu na kompromis, dotyczący przekazania części kompetencji organów władzy publicznej organom międzynarodowym pod warunkiem udzielenia zgody przez krajowy parlament) oraz artykuł 91 (bezpośrednie stosowanie i pierwszeństwo umów międzynarodowych po ich ratyfikacji i ogłoszeniu, a zatem określenie miejsca prawa międzynarodowego w krajowym porządku prawnym). Co istotne, podczas procesu akcesji wokół artykułu 90 toczyła się kluczowa debata, dotycząca granic przekazywania kompetencji organom międzynarodowym, procedur kontroli konstytucyjności umów międzynarodowych oraz ochrony tożsamości konstytucyjnej państwa (zbioru podstawowych wartości ustrojowych z konstytucji).

W związku z powyższym prof. Balicki przedstawił wniosek, zgodnie z którym w Polsce obowiązuje dualistyczno-kooperacyjny model relacji prawa krajowego i unijnego. Argumentował to poprzez odwołanie do przyjętej koncepcji suwerenności dzielonej i pluralizmu prawnego, ale i postawionych granic prawnych integracji (pierwszeństwo Konstytucji RP w sytuacji nierozwiązywalnej kolizji prawa RP i UE). Prelegent podkreślił jednakże hierarchiczne zastrzeżenie, ukryte w modelu pluralizmu konstytucyjnego, wynikające z doktryny warunkowej akceptacji prawa UE. U podstaw tego modelu leżą zatem z jednej strony zasada pierwszeństwa prawa unijnego, a z drugiej – założenie koegzystencji i autonomiczności porządków prawnych RP i UE. W związku z tym ostateczna ocena zgodności prawa obowiązującego w RP pozostaje w rękach Trybunału Konstytucyjnego, od którego jednakże nadal wymagany jest respekt wobec zasady lojalnej współpracy. Prelegent podkreślił przy tym możliwe niebezpieczeństwa, towarzyszące orzeczeniom o niezgodności, łącznie z możliwością wystąpienia z UE w ekstremalnym przypadku.

Po rozwinięciu problematyki integracji europejskiej prof. Balicki poruszył temat wyżej wspomnianej zasady lojalnej współpracy – podstawy dla obowiązku współdziałania Polski i UE w realizacji celów traktatów, która z jednej strony nakłada na państwa członkowskie imperatyw działania w dobrej wierze na rzecz możliwie najszybszej, najefektywniejszej i najpoprawniejszej implementacji dyrektyw unijnych, z drugiej zaś wymaga respektowania prawa państw członkowskich przez UE. Zdaniem prelegenta to na tym tle pojawiały się napięcia obserwowane w ostatnich latach, naznaczonych „deformą” sądownictwa, manifestujące się w formie szerszego konfliktu o praworządność, osadzonego w kontekście sporu TSUE i TK o sądownictwo. W związku z tym naruszenie zasady lojalnej współpracy może doprowadzić do powstania chaosu normatywnego.

Na koniec prof. Balicki dokonał ogólnej oceny procesu integracji Polski z UE, który przebiegał bez istotnych zmian w Konstytucji ze względu na jej elastyczność, choć pojawiały się propozycje dodania do Konstytucji rozdziału europejskiego. Zdaniem prelegenta, ogólna ocena dwóch dekad członkostwa Polski w UE wypada pozytywnie (np. harmonizacja prawa krajowego i europejskiego, rozwój gospodarczy), mimo wyzwań towarzyszących procesowi integracji (np. ograniczenie suwerenności) i zróżnicowanych skutków społecznych (np. wzrost jakości życia, napięcia kulturowe). Prof. Balicki wskazał na lekcje, jakie kraje kandydujące mogą wyciągnąć z polskich doświadczeń w procesie transformacji ustrojowej i gospodarczej. Dotyczą one: wcześniejszego i konsekwentnego przygotowania instytucjonalnego, transparentności procesu integracji prowadzonego z udziałem obywateli, spójnej polityki migracyjnej, budowania konkurencyjności gospodarki, ochrony konstytucyjnej tożsamości państwa.

Referat wywołał żywą dyskusję, dotyczącą m.in. spuścizny komunizmu, nastrojów dotyczących dalszego członkostwa Polski w UE, problemów towarzyszących negocjacjom akcesyjnym oraz ich szeroko pojętej dynamiki, tożsamości konstytucyjnej państw, orzecznictwa TK, prawa weta przy głosowaniu i tzw. Europy wielu prędkości.

Drugi z referatów, przedstawiony przez prof. Galyny Zelenko, rozpoczął się od zarysowania uwarunkowań demokratycznej transformacji Ukrainy, na którą zdaniem mówczyni kluczowy wpływ miały i mają czynniki egzogeniczne związane z położeniem geopolitycznym między Rosją a UE, które przyciągają w swoją sferę wpływów inne państwa. Aby nadać ramę teoretyczną swojej wypowiedzi prelegentka przywołała kilka podejść do demokratyzacji: konwergencję, ingerencję, internacjonalizację i dyfuzję, zaznaczając przy tym istotność ukierunkowanego oddziaływania na reżimy w procesie transformacji (np. poprzez pomoc międzynarodową). Pierwsza koncepcja opiera się na tezie o dominacji tendencji systemów do łączenia się nad różnicowaniem, która towarzyszy procesowi przyłączania państwa niedemokratycznego do wspólnoty państw demokratycznych. Z kolei w ramach teorii dyfuzji wyjaśnia się stopień podatności społeczeństw niedemokratycznych na przyjmowanie norm demokratycznych w zależności od rodzimej kultury i siły oddziaływania państw demokratycznych. Zatem w procesach demokratyzacji istotną rolę pełni autokratyczno-demokratyczny charakter otoczenia danego państwa.

Prelegentka porównała proces integracji europejskiej do układu kul – z jednej strony Rosja, z drugiej Unia Europejska, a pomiędzy nimi mniejsze państwa, które muszą zrozumieć, z kim naprawdę grają. Jej zdaniem Ukraina pokonała tą długą drogę od niepewności i wpływów postsowieckich do jednoznacznego kursu proeuropejskiego.

Prof. Zelenko przeszła następnie do omówienia wpływu procesu europeizacji na zdolności instytucjonalne państw w przeszłości powiązanych z ZSRR do adaptacji do norm i praktyk UE. Zdaniem prelegentki kluczową rolę w tym kontekście pełni opracowanie narzędzi dostosowanych do konkretnego państwa w miejsce bezpośredniego importu już gotowych wersji. Aby państwa mogły ubiegać się o członkostwo w UE, muszą spełnić następujące kryteria: poszanowanie demokracji przedstawicielskiej i praw człowieka, kryteria kopenhaskie (np. stabilność instytucji demokratycznych) oraz zasadę dobrosąsiedztwa (gotowości do współpracy). Jednakże prelegentka podkreśliła również, że obok wymagań stawianych państwom kandydującym UE oferuje im również pomoc w postaci tzw. miękkiej siły związanej z reformami gospodarczymi w tych krajach.

Następnie prof. Zelenko przedstawiła argumenty na poparcie tezy o istotności UE dla demokratyzacji krajów postkomunistycznych, do przeprowadzenia której nie wystarczy uchwalenie teleologicznej (a więc nastawionej na pożądany, nie aktualny stan rzeczy) konstytucji, która prędzej czy później ulega dewaluacji. W takiej sytuacji państwo staje przez problemem próżni prawnej, której oddziaływanie uwidacznia się np. w kontekście prywatyzacji własności państwowej wg modelu voucherowego. Zdaniem mówczyni skuteczność tranzycji demokratycznej zależy również od jakości organów władzy i ich zdolności do przeprowadzenia reform odgórnych, służących przygotowaniu państwa do członkostwa w UE, co wpływa na przebieg całego procesu. Prelegentka przywołała w tym kontekście przykłady Gruzji i Ukrainy, grawitujących kolejno w stronę Rosji lub UE. W związku z tym zdaniem prof. Zelenko integracja w ramach UE zachodzi w oparciu o uniwersalny model normatywny demokracji, na bazie którego kraje starające się o członkostwo kształtują wizję swojej przeszłości, a jedną z kluczowych funkcji UE jest powtrzymanie dryfu krajów tranzytowych w stronę reżimów hybrydowych lub autorytarnych.

W dalszej części referatu prof. Zelenko skupiła się na dynamice tranzytu demokratycznego w Ukrainie, który w jej oczach stanowi proces reformy przeprowadzanej odgórnie, z konstytucjonalizmem teleologicznym. Inherentnym problemem dla tej formy przejścia okazała się być próżnia prawna, powstała w warunkach jakościowych i ilościowych niedostatków. Doprowadziło to do ukształtowania się pułapek instytucjonalnych, prowadzących do niezdrowych praktyk politycznych. Oprócz analizy procesów prawnych prelegentka opowiedziała również o modelu prywatyzacji kuponowej w Ukrainie, prowadzącej do powstania monopoli, podejmujących próby kształtowania instytucji politycznych zgodnie z interesami konkretnych podmiotów i branż. Zdaniem mówczyni jeden z dotkliwszych skutków tych praktyk stanowiła deformacja systemu interakcji między państwem a społeczeństwem, która doprowadziła do przyjęcia przez Ukrainę postaci państwa zawłaszczonego z polityką kształtowaną przez monopole i społeczeństwem, którego rola sprowadza się do legitymizowania obowiązującego układu władzy przy okazji wyborów. Jednakże prof. Zelenko w tym kontekście podkreśliła również pozytywny wpływ Majdanów i Rewolucji Godności (ale również pozostawania w sferze wpływów UE) na wzrost sprawności instytucjonalnej Ukrainy, która umożliwia ciągły opór wobec Rosji podczas wojny.

W końcowej części referatu prelegentka zarysowała etapy polityki zbliżenia Ukrainy i UE. Początkowo naznaczona była ona niejednoznacznościami i wahaniami polityki UE wobec Ukrainy, co wpłynęło na dryf kraju w stronę Rosji. Następnie nastąpiła instytucjonalizacja polityki integracji europejskiej w obliczu podpisania umowy stowarzyszeniowej oraz aneksji Krymu, co odwróciło uprzednią tendencję i tym samym przyspieszyło procesy konsolidacji tożsamości ukraińskiej wokół wartości europejskich. Doszło do reorientacji na UE w handlu zagranicznym i serii wewnętrznych reform strukturalnych (np. reformy sądownictwa i systemu wyborczego). Ostatni etap zainicjował wybuch pełnoskalowej wojny w lutym 2022 roku i przyznanie Ukrainie statusu kraju kandydującego do członkostwa w UE.

Prof. Zelenko podkreśliła, że działania podejmowane obecnie przez Ukrainę mogą stać się fundamentem przyszłych europejskich standardów – to państwo, które mimo trwającej, wyniszczającej wojny nie tylko broni swojej państwowości, lecz także konsekwentnie realizuje wymagania stawiane przez Unię Europejską. Prelegentka oceniła postęp wykonania umowy akcesyjnej jako skumulowany w wielu obszarach, np. polityce humanitarnej i dialogu politycznym. Ponadto podkreśliła wpływ wojny na kształtowanie się proeuropejskiej tożsamości politycznej Ukrainy. Na koniec prof. Zelenko postawiła niezwykle istotne pytanie – czy uda nam się powstrzymać Rosję, wysuwającą roszczenia do poszerzenia terytorium o kolejne kraje postkomunistyczne i tym samym utrzymać jedność UE?

Referatowi prof. Zelenko towarzyszyła ożywiona dyskusja, podczas której poruszono wiele kluczowych wątków, m.in. dychotomii procesów tranzycji i transformacji, przebiegu prywatyzacji w Polsce i Ukrainie, praktyki obstrukcji parlamentarnej, korupcji, deoligarchizacji, potencjalnej wartości dodanej wprowadzonej do UE przez Ukrainę, przemian struktury gospodarki pod wpływem wojny i umów zawartych z USA i Wielką Brytanią. Ponadto wysunięto obiecującą propozycję skonstruowania modelu matematycznego, uwzgledniającego rozmaite czynniki sukcesu procesów tranzytu i transformacji.

Z pewnością temat integracji europejskiej będzie rozwijany i pogłębiany na kolejnych spotkaniach oraz wizytach studyjnych.