Polska: Cechy procesu legislacyjnego jako wskaźniki sprawności instytucjonalnej/Ukraina: Jakość i skuteczność ustawodawstwa: analiza pojęciowa i kryteria oceny

25 09 2025

W dniu 25 września 2025 roku odbyło się kolejne seminarium z cyklu „Ustrój w działaniu”, poświęcone jakości i skuteczności ustawodawstwa oraz procesowi legislacyjnemu jako wskaźnikowi sprawności instytucjonalnej. Referaty wygłosili: prof. Ihor Onyshchuk z Karpackiego Uniwersytetu Narodowego im. Vasyla Stefanyka w Iwano-Frankiwsku oraz prof. Agnieszka Dudzińska z Uniwersytetu Warszawskiego.

Referat prof. Ihora Onyshchuka, zatytułowany „Jakość ustawodawstwa: analiza pojęciowa i kryteria oceny”, obejmował cztery bloki tematyczne: teoretyczne podstawy jakości i efektywności legislacji, proces legislacyjny jako czynnik jakości regulacji prawnej, ocenę skutków regulacji (Regulatory Impact Assessment, RIA) oraz doświadczenia zagraniczne i teoretyczne podejścia do oceny skuteczności prawa. Prelegent zaznaczył, że jakość ustawodawstwa jest kategorią wielowymiarową, łączącą w sobie jasność prawa, spójność, systematyczność, logikę legitymizację demokratyczną, zgodną z zasadą praworządności. Nie można pominąć także takich ważnych cech jakimi są stabilność oraz przewidywalność, a również poszanowanie praw człowieka. Ustawodawstwo musi odnosić się do aktualnych problemów społecznych, ale skuteczność prawa zależy nie tylko od jakości samego aktu normatywnego, lecz także od czynników zarówno jak od wewnętrznych (treść, forma, struktura normy prawnej), jak i zewnętrznych (kontekst społeczny, gospodarczy, polityczny, kulturowy).

W wystąpieniu prof. Ihora Onyszchuka pojawiła się też koncepcja evidence-based legislation: ustawodawstwo powinno być oparte na dowodach, danych empirycznych, a także na konsultacjach społecznych. W referacie prelegent omówił również narzędzie  Regulatory Impact Assessment (RIA / Ocena Skutków Regulacji), służące podnoszeniu jakości prawa, poprzez analizę skutków społecznych, ekonomicznych i środowiskowych nowych aktów prawnych. RIA jest kluczowa i systematycznie stosowana w UE, natomiast w Ukrainie na razie tylko częściowo i formalnie. Prelegent poruszył też temat wyzwań stojących przed ukraińskim ustawodawstwem, takie jak nadprodukcja i tzw. inflacja prawa, brak jednolitej metodologii monitorowania jakości, formalne podejście do konsultacji społecznych.

W toku dyskusji po wygłoszonym referacie uczestnicy podjęli szereg wątków porównawczych. Wskazywano m.in. na różnice między teorią a praktyką prawa oraz na problem centralizacji władzy i sporów kompetencyjnych, które mogą przypominać doświadczenia Polski, a także na zjawisko podobieństwa doświadczeń ukraińskich i polskich w zakresie inflacji prawa i często formalnego charakteru konsultacji społecznych. Wiele uwagi poświęcono w dyskusji tematowi wykorzystania narzędzi sztucznej inteligencji do monitoringu jakości prawa, podkreślając zarówno ich potencjał, jak i ograniczenia związane z brakiem zdolności AI do uchwycenia „ducha ustawy”. Rozważano rolę sądu konstytucyjnego jako instytucji definiującej standardy jakości legislacji, problem partycypacji społecznej w procesie stanowienia prawa oraz konieczność tworzenia uniwersalnych wskaźników jakości prawa, które pozwoliłyby ocenić jego skuteczność nie tylko na poziomie formalnym, ale i społecznym.

Drugi referat, zatytułowany „Cechy procesu legislacyjnego jako wskaźniki sprawności instytucjonalnej”, wygłosiła prof. Agnieszka Dudzińska. Prelegentka przedstawiła wyniki własnych badań procesu legislacyjnego w Polsce w latach 1997–2023. Analizie poddano ponad 61 tys. głosowań imiennych w Sejmie, a do oceny poziomu konsensusu politycznego wykorzystano wskaźnik zgodności Rice’a. Badano m.in. wpływ typu rządu (większościowy/mniejszościowy, koalicyjny/jednopartyjny), koabitacji rządu i prezydenta, relacji politycznych między Sejmem i Senatem, siły opozycji oraz charakteru głosowania. Referentka zaznaczyła, że sprawność instytucjonalna może być oceniana poprzez zdolność systemu do osiągania konsensusu.

Analiza danych z ośmiu kadencji pozwoliła wyróżnić różne konfiguracje polityczne w procesie legislacyjnym: okresy koabitacji rządu i prezydenta (ok. 30% głosowań), rządy mniejszościowe (również blisko 30%) oraz większościowe – jednopartyjne (ok. 30%) i koalicyjne (ok. 40%), a także sytuacje niezgodności politycznej obu izb parlamentu (13% głosowań) oraz istnienia silnej opozycji (ok. 60%). Ważnym czynnikiem różnicującym był również formalny przedmiot głosowania. Dzięki temu możliwe było nie tylko porównanie średnich wartości dla poszczególnych przypadków, lecz także przeprowadzenie analizy wielozmiennowej, która pozwoliła ocenić izolowany wpływ każdego z czynników.

Wyniki zaprezentowane przez referentkę pokazały, że rządy większościowe jednopartyjne prowadzą do największej polaryzacji, natomiast rządy koalicyjne i mniejszościowe sprzyjają większej konsensualności. Istotnym czynnikiem jest również formalny przedmiot głosowania polaryzujące są m.in. głosowania proceduralne wywołują największe podziały, natomiast ratyfikacje umów międzynarodowych zwykle jednoczą posłów ponad podziałami. Nie stwierdzono natomiast wpływu koabitacji rządu i prezydenta na polaryzację międzypartyjną w głosowaniach.

W dyskusji po referacie pojawiły się pytania i komentarze dotyczące zarówno metodologii badań, jak i szerszego kontekstu politycznego. Zwrócono uwagę na problem słabej kultury politycznej i specyfikę polskiego modelu koabitacji, który może utrudniać współpracę poprzez wzajemne blokowanie się instytucji. Dyskutowano także wybór indeksu Rice’a jako wskaźnika oraz możliwość uwzględnienia w analizach wpływu samych wyborów. Podkreślano, że silna opozycja nie prowadzi do kompromisu, lecz raczej pogłębia polaryzację, a instytucje formalnie mające pełnić rolę hamulców mogą w praktyce wzmacniać konflikty. Pojawiły się pytania o rolę Senatu, o znaczenie małych kół parlamentarnych i o to, jak spory polityczne wpływają na jakość prawa. Zwrócono uwagę na różnice między praktykami legislacyjnymi w Polsce i Ukrainie, a także na szczególny charakter głosowań dotyczących spraw unijnych, gdzie panuje szerszy konsensus.

Seminarium pokazało, że zarówno w Polsce, jak i w Ukrainie jakość procesu legislacyjnego zależy nie tylko od kształtu prawa, lecz także od układu instytucjonalnego i kultury politycznej. Dyskusja uwypukliła potrzebę tworzenia narzędzi, które pozwolą lepiej mierzyć nie tylko formalną poprawność prawa, lecz także jego faktyczną skuteczność społeczną.