Польща: Особливості законодавчого процесу як показники інституційної ефективності/Україна: Якість та ефективність законодавства: концептуальний аналіз та критерії оцінювання

25 09 2025

25 вересня 2025 року відбувся черговий семінар із циклу «Державний устрій у дії», присвячений якості та ефективності законодавства та законодавчому процесу як показнику інституційної ефективності. Доповіді виголосили: д-р Ігор Онищук з Карпатського національного університету імені Василя Стефанчика в Івано-Франківську та д-р Агнешка Дудзінська з Варшавського університету.

Доповідь д-ра Ігоря Онищука під назвою «Якість законодавства: концептуальний аналіз та критерії оцінки» охоплювала чотири тематичні блоки: теоретичні основи якості та ефективності законодавства, законодавчий процес як фактор якості правового регулювання, оцінка впливу регулювання (Regulatory Impact Assessment, RIA) та закордонний досвід і теоретичні підходи до оцінки ефективності права. Доповідач зазначив, що якість законодавства є багатовимірною категорією, яка поєднує в собі ясність права, узгодженість, систематичність, логіку та демократичну легітимність, що відповідає принципу верховенства права. Не можна також не згадати такі важливі характеристики, як стабільність і передбачуваність, а також повага до прав людини. Законодавство має стосуватися актуальних соціальних проблем, але ефективність права залежить не тільки від якості самого нормативного акта, а й від внутрішніх факторів (зміст, форма, структура правової норми) та зовнішніх (соціальний, економічний, політичний, культурний контекст).

У виступі доктора наук Ігоря Онищука також з’явилася концепція evidence-based legislation: законодавство повинно ґрунтуватися на доказах, емпіричних даних, а також на громадських консультаціях. Доповідач також обговорив інструмент Regulatory Impact Assessment (RIA / Оцінка впливу регулювання), що служить для підвищення якості права шляхом аналізу соціальних, економічних та екологічних наслідків нових законодавчих актів. RIA систематично застосовується в ЄС, тоді як в Україні поки що лише частково і формально. Доповідач порушив тему викликів, що стоять перед українським законодавством, таких як надвиробництво і так звана інфляція права, відсутність єдиної методології моніторингу якості, формальний підхід до громадських консультацій.

Під час дискусії після виступу учасники підняли ряд порівняльних тем. Зокрема, було вказано на розбіжності між теорією і практикою права, а також на проблему централізації влади і компетенційних суперечок, які можуть нагадувати досвід Польщі, а також на подібність досвіду України і Польщі в сфері інфляції права і часто формального характеру громадських консультацій. Багато уваги в дискусії було приділено темі використання інструментів штучного інтелекту для моніторингу якості права, підкреслюючи як їхній потенціал, так і обмеження, пов’язані з нездатністю ШІ вловити «дух закону». Розглядалася роль конституційного суду як інституції, що визначає стандарти якості законодавства, проблема громадської участі в процесі законотворчості та необхідність створення універсальних показників якості права, які б дозволили оцінити його ефективність не тільки на формальному, але й на соціальному рівні.

Другу доповідь під назвою «Особливості законодавчого процесу як показники інституційної ефективності» виголосила доктор наук Агнешка Дудзінська. Доповідачка представила результати власних досліджень законодавчого процесу в Польщі в 1997–2023 роках. Було проаналізовано понад 61 тис. іменних голосувань у Сеймі, а для оцінки рівня політичного консенсусу було використано індекс узгодженості Райса. Було досліджено, зокрема, вплив типу уряду (більшості/меншості, коаліційного/однопартійного), коаліції уряду і президента, політичних відносин між Сеймом і Сенатом, сили опозиції та характеру голосування. Доповідачка зазначила, що інституційна ефективність може оцінюватися через здатність системи досягати консенсусу.

Аналіз даних за вісім каденцій дозволив виділити різні політичні конфігурації в законодавчому процесі: періоди коаліції уряду і президента (близько 30% голосувань), уряди меншості (також близько 30%) та більшості – однопартійні (близько 30%) і коаліційні (близько 40%), а також ситуації політичної несумісності обох палат парламенту (13% голосувань) та існування сильної опозиції (близько 60%). Важливим фактором диференціації був також формальний предмет голосування. Завдяки цьому стало можливим не тільки порівняти середні значення для окремих випадків, але й провести багатофакторний аналіз, який дозволив оцінити ізольований вплив кожного з факторів.

Результати, представлені доповідачкою, показали, що однопартійні уряди більшості призводять до найбільшої поляризації, тоді як коаліційні та меншості уряди сприяють більшому консенсусу. Важливим фактором є також формальний предмет голосування: поляризуючими є, зокрема, процедурні голосування, які викликають найбільші розбіжності, тоді як ратифікація міжнародних угод зазвичай об’єднує депутатів понад розбіжностями. Водночас не було виявлено впливу коаліції уряду та президента на міжпартійну поляризацію під час голосувань.

Під час дискусії після доповіді були поставлені питання та висловлені коментарі щодо методології досліджень та ширшого політичного контексту. Було звернено увагу на проблему слабкої політичної культури та специфіку польської моделі коабітації, яка може ускладнювати співпрацю через взаємне блокування інституцій. Також обговорювали вибір індексу Райса як показника та можливість врахування в аналізах впливу самих виборів. Підкреслювали, що сильна опозиція не веде до компромісу, а скоріше поглиблює поляризацію, а інституції, які формально мають виконувати роль гальмівних механізмів, на практиці можуть посилювати конфлікти. Були поставлені питання про роль Сенату, значення малих парламентських кіл та про те, як політичні суперечки впливають на якість законодавства. Було звернено увагу на відмінності між законодавчою практикою в Польщі та Україні, а також на особливий характер голосувань з питань ЄС, де панує ширший консенсус.

Семінар показав, що як у Польщі, так і в Україні якість законодавчого процесу залежить не тільки від форми права, але й від інституційної структури та політичної культури. Дискусія підкреслила необхідність створення інструментів, які дозволять краще вимірювати не тільки формальну правильність права, але й його фактичну соціальну ефективність.