Навчальний візит до Варшави та Кракова

08 11 2025

7-8 листопада 2025 року відбувся третій навчальний візит у рамках наукового проекту «Вплив форми політичної системи на якість функціонування державних інститутів. Досвід та перспективи Польщі та України». Протягом двох днів дослідницька група зустрілася, зокрема, з представниками Найвищої контрольної палати та Офісу Омбудсмена.

Візит розпочався у Варшаві із зустрічі у Найвищій контрольній палаті, де учасників привітав голова пан Маріуш Галадій. Він згадав про добру співпрацю між контрольними інституціями Польщі та України, а також про використання Польщею цифрового досвіду України (система Prozorro) при створенні цифрової системи державних закупівель у Польщі.

Під час зустрічі було широко представлено діяльність органу. Обговорено законодавчі акти, що визначають функціонування Палати – Конституцію Республіки Польща (ст. 202–207), закон про НКП від 1994 року, розпорядження Маршалка Сейму та Голови НКП. Підкреслено, що НКП є головним органом державного контролю. Незважаючи на те, що вона підпорядковується Сейму і перед ним відповідає за свою діяльність, вона діє самостійно і незалежно від інших державних органів.

Пані Анна Лібера, в.о. заступника директора Департаменту права та контрольної юриспруденції, разом з пані Юстиною Гошч, юридичним радником цього департаменту, представили сферу контролю, який здійснює НКП щодо урядової адміністрації, Національного банку Польщі та державних організаційних одиниць, органів місцевого самоврядування, а також суб’єктів, які користуються державними коштами. Також було обговорено критерії контролю: законність, економічність, доцільність та надійність. Було представлено організаційну структуру органу та хід контрольного процесу, ініційованого Сеймом або з власної ініціативи НКП, який завершується складанням післяконтрольного висновку та пропозицій de lege ferenda (пропозицій щодо змін у законодавстві). Також було зазначено, що НКП співпрацює з правоохоронними органами, прокуратурою та іншими органами контролю. Наприкінці виступу було зазначено основні виклики в роботі органу, зокрема занадто загальні положення щодо контролю приватних суб’єктів, які користуються державними коштами, тривалість процедур, недостатнє використання можливостей цифровізації контролю, а також потенціал використання штучного інтелекту (AI) в контрольних аналізах.

У дискусії під час зустрічі активно брали участь польські та українські члени дослідницької групи. Особливий інтерес українських дослідників викликав закон про захист викривачів, який є імплементацією директиви ЄС, що набула чинності в Польщі у 2024 році. Учасники запитували про обов’язки державних органів у сфері захисту осіб, які повідомляють про порушення закону, та про практичні аспекти впровадження нових правил.

Українських дослідників також зацікавив спосіб призначення членів Колегії НКП. Під час бесіди вони представили рішення, що діють в Україні, де кандидати обираються шляхом відкритого конкурсу, а потім призначаються на посади. У Польщі ж члени Колегії НКП призначаються безпосередньо, що є істотною відмінністю від української системи.

Візит до Вищої контрольної палати дав учасникам можливість поглибити свої знання про стандарти державного контролю в Польщі. Зустріч також сприяла обміну досвідом між польськими та українськими дослідниками в галузі організації та принципів діяльності контрольних інституцій.

Друга зустріч у Варшаві відбулася в Офісі Омбудсмена. Офіс Омбудсмена представляв пан Мацей Крук, директор Команди з питань президентських справ та міжнародного співробітництва. Він представив сферу діяльності та інституційні рамки діяльності Уповноваженого з прав людини, що випливають із Конституції Республіки Польща (ст. 208–212) та Закону про Уповноваженого з прав людини. Офіс Омбудсмена є незалежним органом, який призначається Сеймом за згодою Сенату на п’ятирічний термін. Було вказано на необхідність співпраці обох палат парламенту при виборі кандидата, що вимагає політичного компромісу.

Учасники ознайомилися з організаційною структурою Офісу Омбудсмена – наразі в ньому працює близько 350 співробітників. У 2024 році до Офісу надійшло близько 78 тисяч скарг, що свідчить про важливість цієї інституції в системі захисту прав людини в Польщі. Окрім центрального офісу у Варшаві, Офіс Омбудсмена має також регіональні офіси в окремих воєводствах.

Також було представлено процедуру прийому скарг: їх можуть подавати всі громадяни, а також іноземці, які перебувають на території Польщі. Скарги можна подавати особисто, по телефону або електронною поштою, і саме електронна форма зараз є найпопулярнішою. Багато справ стосуються громадян України: Офіс Омбудсмена підтримує постійну співпрацю зі своїм українським колегою, в рамках якої, наприклад, проводяться спільні візити до центрів для біженців.

Більшість справ, що розглядаються, стосуються надання інформації та пояснень, однак Омбудсмен може також втручатися у цивільні, адміністративні та кримінальні справи (в тому числі звертатися до Генерального прокурора або подавати касаційні скарги). Таким чином, він виконує функцію своєрідної «останньої інстанції» для громадян, які вважають, що їхні права були порушені, а існуючі правові засоби виявилися неефективними.

Було підкреслено важливість співпраці Офісу з іншими державними органами, які зобов’язані надати відповідь на його звернення протягом 30 днів. На практиці установи найчастіше відповідають, однак санкцій за перевищення цього терміну не передбачено. Було зазначено, що діалог між Офісом Омбудсмена та державною адміністрацією має ключове значення для ефективності захисту прав громадян.

Під час зустрічі також обговорювалися актуальні системні проблеми, зокрема зловживання тимчасовим арештом та його надто тривале застосування. У частині, присвяченій обговоренню, було порушено тему скарг щодо громадян України та порівняно їх з іншими справами – було зазначено, що вони не відрізняються істотно за характером та предметом. Також було зроблено посилання на статистичні дані, що відображають динаміку кількості справ, що надходять до Офісу Омбудсмена до вступу Польщі до ЄС, під час членства та на даний момент.

Візит до Кракова

Другий день навчальної поїздки розпочався із зустрічі з паном Богуславом Соніком, досвідченим політиком, колишнім депутатом Сейму Республіки Польща та Європейського Парламенту. Зустріч мала дискусійний характер і була присвячена процесу демократизації в Польщі, ролі територіальних органів самоврядування та досвіду європейської інтеграції – темам, що є важливими також для сучасної України.

У першій частині розмови пан Сонік обговорив процес демократичних перетворень у Польщі, вказавши на так зване «демократичне відставання» 70-х років XX століття, коли в польському суспільстві зростало прагнення жити в демократичних структурах, зокрема в Європейському співтоваристві. Поворотним моментом у національній свідомості стало обрання кардинала Кароля Войтили папою Яном Павлом II, що посилило відчуття правомірності прагнень до свободи та надало полякам сильну духовну підтримку.

Наступним етапом став рух «Солідарність», який викликав інтерес до Польщі по всій Європі та прискорив процес політичних змін. Пан Сонік наголосив, що в цей період французькі емігрантські еліти переконалися в необхідності розпочати адаптацію Польщі до майбутньої європейської інтеграції. Після розпаду СРСР та возз’єднання Німеччини Польща нарешті змогла активно долучитися до процесу демократичних перетворень.

На зустрічі також обговорювався процес створення та відродження місцевого самоврядування в Польщі, що є ключовим елементом адаптації до європейських стандартів управління. Створення 16 великих воєводств (воєводств) мало на меті підвищення адміністративної ефективності та зміцнення потенціалу регіонів. Доповідач зазначив, що це може бути цінним досвідом для України, вказуючи на те, що більші одиниці місцевого самоврядування можуть сприяти міцнішому партнерству та регіональній співпраці.

Зустріч продовжилася обговоренням розподілу обов’язків між воєводською та місцевою владою: воєвода відповідає, серед іншого, за кризове управління, безпеку та реагування на надзвичайні ситуації, тоді як воєводський маршал та регіональні асамблеї відповідають за інфраструктуру, транспорт, культурні установи, залізниці та фонди ЄС. Було зазначено, що в Польщі існує високий рівень ідентифікації громадян з місцевою владою, що є основою громадянського суспільства.

Дискусія також торкнулася конкретних конституційних умов та політичної системи Польщі після 1989 року. Після падіння комунізму президент Лех Валенса виступав за сильну президентську владу, але написання Конституції призвело до компромісу: була створена система з елементами канцлерської моделі, в якій президент зберіг право вето та роль головнокомандувача збройними силами, але реальна виконавча влада була довірена уряду на чолі з прем’єр-міністром. Також згадувався період після 1993 року, коли посткомуністи повернулися до влади, а розчарування громадськості реформами Бальцеровича призвело до конституційних дебатів та пошуку соціального балансу.

Під час дискусії українські дослідники поставили під сумнів витоки та умови політичної системи, прийнятої в Польщі, та роль місцевого самоврядування. Були висловлені занепокоєння щодо децентралізації в Україні, зокрема на рівні районів, особливо через ризик сепаратистських рухів. Доповідач наголосив, що ефективність реформ місцевого самоврядування вимагає забезпечення фінансової незалежності та чіткого розподілу обов’язків між районами та воєводствами.

Наступною яскравою подією візиту до Кракова стала зустріч із паном Рафалом Комаревичем, членом польського парламенту та колишнім головою міської ради Кракова. Зустріч була зосереджена на порівнянні принципів функціонування місцевого самоврядування та національного парламенту, а також на відмінностях у способах здійснення влади на місцевому та національному рівнях.

Депутат зазначив, що місцеве самоврядування – це структура, набагато ближча до громадян, і рішення, що приймаються в ньому, мають прямий вплив на повсякденне життя мешканців. Угоди є більш поширеними в місцевих органах влади, оскільки головною метою є реалізація конкретних проектів, таких як ті, що стосуються шкіл, транспорту, інфраструктури чи місцевих ініціатив.

Однак у польському парламенті, як наголосив спікер, діє зовсім інша динаміка – домінує політична боротьба, тому законопроекти, підготовлені опозицією, рідко отримують підтримку, навіть якщо мають суттєве обґрунтування. Депутат зазначив, що така практика часто перешкоджає реалізації ініціатив, корисних для громадян, наводячи приклад закону про туристичний податок, який, незважаючи на підтримку різних політичних груп, не був впроваджений.

Дискусія продовжилася обговоренням структури влади в Польщі та взаємовідносин між центральним та місцевими органами влади. Пан Комаревич зазначив, що завдання та витрати часто делегуються з центрального рівня місцевим органам влади без забезпечення належного фінансування. Він наголосив, що вкрай важливо встановити чіткі правила розподілу державних доходів та гарантувати стабільне фінансування місцевих органів влади.

Частина обговорення також була зосереджена на Законі про лобіювання. Депутат зазначив, що в офіційному реєстрі лобістів зазначено лише кілька активних суб’єктів, що не відображає справжніх масштабів цього явища. Багато депутатів уникають прямого контакту з лобістами, побоюючись звинувачень у відсутності прозорості, хоча, як він наголосив, роль депутата полягає в зборі інформації з різних джерел та консультуванні щодо законопроектів з експертами та зацікавленими сторонами.

Наприкінці зустрічі обговорювалося питання політизації державних компаній. Спікер зазначив, що зміна уряду часто означає зміну керівного складу в державних компаніях, що призводить до розриву та обмежує професіоналізацію управління. Він наголосив, що ключовим викликом для польської політичної системи є забезпечення того, щоб ці посади заповнювали особи з відповідною кваліфікацією, а не за партійною приналежністю. Обговорення також торкнулося прозорості законодавчого процесу, взаємовідносин між урядом та місцевими органами влади, а також етичних аспектів здійснення державної посади.

Підсумовуючи, навчальний візит до Варшави та Кракова був важливим елементом програми співпраці між польськими та українськими дослідниками, присвяченої аналізу та обміну досвідом щодо функціонування демократичних інституцій, захисту прав людини та ролі місцевого самоврядування в процесі європейської інтеграції. Він дозволив краще зрозуміти, як демократичні інституції функціонують на практиці, процес законотворчості та вирішальну роль соціального діалогу в суспільному житті. Зустрічі продемонстрували, що як Польща, так і Україна стикаються зі схожими викликами, пов’язаними з адміністративною прозорістю та ефективністю, а також зміцненням довіри громадян до державних інституцій.