Ukraina: Instytucjonalne dysproporcje w ukraińskim systemie semiprezydenckim/Polska: Podział i równoważenie władz w Polsce – determinanty, przemiany, doświadczenia

10 07 2025

W dniu 10 lipca 2025 roku w Bibliotece Uniwersytetu Warszawskiego odbyło się piąte seminarium z cyklu „Ustrój w działaniu”, organizowanego w ramach projektu badawczego poświęconego analizie funkcjonowania instytucji państwowych w praktyce ustrojowej. Otwierając spotkanie, koordynatorka projektu dr hab. Agnieszka Dudzińska podkreśliła, że zespół badawczy zbliża się do połowy zaplanowanego cyklu tematycznego, którego celem jest pogłębiona analiza wpływu rozwiązań konstytucyjnych na praktykę polityczną i administracyjną.

Czwartkowe seminarium poświęcone było analizie praktycznego funkcjonowania mechanizmów podziału i równoważenia władz w systemach politycznych Polski i Ukrainy. Referaty dr Nataliyi Kononenko (Narodowa Akademia Nauk Ukrainy) na temat instytucjonalnych dysproporcji w ukraińskim systemie semiprezydenckim: kontrola i równowaga w latach 2014-2025 oraz dr. Michała Mistygacza (Uniwersytet Warszawski) pod tytułem „Podział i równoważenie władz w Polsce – determinanty, przemiany, doświadczenia” stanowiły punkt wyjścia do pogłębionej dyskusji o stabilności instytucjonalnej, reformach ustrojowych i wyzwaniach dla demokracji w kontekście kryzysów politycznych i wojennych.

Instytucjonalne dysproporcje w ukraińskim systemie semiprezydenckim

Referat dr Kononenko dotyczył instytucjonalnych dysproporcji w ukraińskim systemie semiprezydenckim w latach 2014–2025. Autorka przedstawiła przeprowadzoną analizę funkcjonowania zasady „check and balances” w warunkach konfliktów kompetencyjnych między prezydentem, rządem a parlamentem.

Swoje wystąpienie prelegentka rozpoczęła od stwierdzenia, że zgodnie z Konstytucją Ukrainy, państwo ma formę republiki semiprezydenckiej z parlamentarno-prezydenckim modelem podziału władzy. Rada Najwyższa Ukrainy jest ustawowo wyposażona w kluczowe funkcje, takie jak tworzenie koalicji, udział w powoływaniu Gabinetu Ministrów, zatwierdzanie programu jego działalności oraz kontrola nad rządem. Po ogólnym zarysowaniu naszemu zespołowi kwestii politycznej rozliczalności Gabinetu Ministrów Ukrainy przed parlamentem dr Kononenko przeszła do porównania ukraińskiego modelu instytucjonalnego z innymi europejskimi ustrojami semiprezydenckimi. Ukraiński model posiada specyficzne cechy takie jak dwoistość podporządkowania władzy wykonawczej, zgodnie z którą rząd jest rozliczany zarówno przed parlamentem, jak i przed prezydentem, natomiast głowa państwa zachowuje znaczne uprawnienia w zakresie polityki kadrowej, bezpieczeństwa narodowego, polityki zagranicznej oraz ma wpływ na działania lokalnych administracji państwowych i procesu legislacyjnego. Tworzy to warunki do instytucjonalnej rywalizacji między premierem a prezydentem.

Formalnie Ukraina posiada model parlamentarno-prezydencki, jednak w praktyce prezydent dominuje nad rządem, co zaburza równowagę władz (tzw. prezydencko-dominujący semiprezydencjalizm). Co więcej, prelegentka wskazała, że w okresie wojny z Rosją prezydent dodatkowo zyskał realne narzędzia wpływu na władzę wykonawczą i proces legislacyjny.

Referentka wskazała na cztery instytucjonalne pułapki, które osłabiają rząd i parlament. Po pierwsze, niestabilne i formalne koalicje parlamentarne, które nie pełnią realnej funkcji politycznej. Po drugie, idealizacja rządów technokratycznych, prowadząca do osłabienia odpowiedzialności politycznej. Po trzecie, brak obowiązkowego zatwierdzania programu rządu przez parlament. Nie ma też brak konstruktywnego wotum nieufności, a mechanizmy rozwiązywania kryzysów rządowych są nieskuteczne. Inne przyczyny nierównowagi to dominacja prezydenta w polityce kadrowej, praktyka „monowiększości” prezydenckiej, marginalizacja rządu w procesie legislacyjnym (niski odsetek projektów) oraz brak jasnych regulacji dotyczących koalicji.

W podsumowaniu referentka podkreśliła, że obecny model ustrojowy funkcjonuje jako “wojująca demokracja”, zdolna do działania mimo wojny i niespójności instytucjonalnych. Jednak pomimo, iż system wykazał się elastycznością i odpornością w warunkach wojennych – wyczerpał swój potencjał. Reformy konstytucyjne oraz jasne mechanizmy rozliczalności rządu i parlamentu są niezbędne, by uniknąć dalszej erozji instytucjonalnej i zapewnić Ukrainie skuteczne funkcjonowanie jako państwu demokratycznemu w procesie integracji europejskiej. Kluczowe jest jasne przypisanie odpowiedzialności politycznej i przywrócenie równowagi między ośrodkami władzy.

Referat wzbudził żywą dyskusję, która dotyczyła takich kwestii jak doktryna słabego weta (czyli niepodpisywanie ustaw przez prezydenta), reprezentacji różnych grup społecznych przez Radę Najwyższą, eksploatacji zasobów społecznych przez rządy techniczne czy politycznego wpływu oligarchów i korporacji zagranicznych.

Podział i równoważenie władz w Polsce – determinanty, przemiany, doświadczenia

W drugiej części seminarium dr Michał Mistygacz przedstawił naszemu zespołowi badawczemu referat poświęcony ewolucji zasady podziału i równoważenia władz w Polsce, jej konstytucyjnemu ujęciu oraz realnym wypaczeniom w latach 2015–2023. Autor zestawił tradycyjny monteskiuszowski trójpodział władzy z realnym funkcjonowaniem systemu rządów w III RP – pokazując zarówno strukturę formalną, jak i mechanizmy jej erozji.

Zasada podziału władzy w Konstytucji RP jest wyrażona w art. 10 ust. 1. Konstytucja jest pokłosiem okresu transformacji i zamknięciem ośmioletniego okresu prowizorium ustrojowego. Wspomniany artykuł wyraża klasyczny trójpodział: legislatywa (Sejm i Senat), egzekutywa (Prezydent i Rada Ministrów) oraz judykatywa (sądy i trybunały). Model konstytucyjny przewiduje też instytucje o charakterze władzy kontrolującej (np. NIK, RPO, KRRiT, NBP), które również uznać można za wpisujące się w system równowagi władz. Podział władz opiera się nie tylko na separacji, ale także na mechanizmach współpracy, kontroli i równoważenia (checks and balances).

W tradycyjnym ujęciu podział władzy to „statyczny trójkąt” z równymi bokami – wzajemna separacja i ochrona kompetencji. Jednak prelegent wskazuje na potrzebę podejścia dynamicznego: relacje między władzami zmieniają się w czasie, są płynne i zależne od woli politycznej. Przykłady instytucjonalnego przenikania się kompetencji to: prezydenckie weto, inicjatywa ustawodawcza czy udział parlamentarzystów w rządzie.

W dalszym ciągu referent odwołał się do kryzysu konstytucyjnego po 2015 roku: zasada równowagi władz została w praktyce naruszona – doszło do koncentracji realnej władzy w rękach partii rządzącej i jej lidera, który nie pełnił formalnej funkcji państwowej. Zdaniem prelegenta erozja władzy objęła upolitycznienie Trybunału Konstytucyjnego i KRS, podporządkowanie prokuratury rządowi, ograniczenie niezależności sądów (ustawy dyscyplinujące sędziów, tzw. ustawa kagańcowa), marginalizację parlamentu jako miejsca debaty (wrzutki legislacyjne, nocne głosowania, „symulowany parlamentaryzm”). Następnie referent wskazał na stopniową neutralizację ustrojową opozycji i obniżenie efektywności jej działania z tego względu.

W końcowych uwagach wystąpienia dr Mistygacz wskazał, że po 2015 roku Polska weszła w fazę „degradacji konstytucyjnej” – stopniowego i świadomego osłabiania państwa prawa bez formalnej zmiany Konstytucji. Konstytucjonalizm formalny został wyparty przez konstytucjonalizm polityczny: instytucje działają na papierze, ale nie spełniają już swojej rzeczywistej funkcji gwarancyjnej. Referent postulował powrót do rzeczywistego stosowania konstytucji, odbudowę zaufania społecznego i odpolitycznienie instytucji jako warunek przywrócenia rządów prawa.

Dyskusja po referacie skupiła się na różnych aspektach funkcjonowania zasady podziału i równowagi władz w Polsce oraz jej ewolucji w warunkach kryzysów politycznych i geopolitycznych. Poruszano m.in. kwestie centralizacji władzy, napięć kompetencyjnych między rządem a samorządami, oraz słabnącej pozycji parlamentu w obliczu wzrostu znaczenia egzekutywy. Wskazywano również na ograniczoną skuteczność mechanizmów kontrolnych, takich jak indywidualne wotum nieufności, oraz trudności w funkcjonowaniu opozycji parlamentarnej. Zastanawiano się nad problemem sprawczości opozycji, znaczeniem kultury politycznej i możliwością instytucjonalnego wzmocnienia roli parlamentu.

Seminarium pokazało, że zarówno w Polsce, jak i w Ukrainie mechanizmy kontroli i równowagi są dziś testowane przez rzeczywistość polityczną i geopolityczną. Referaty oraz towarzysząca im dyskusja podkreśliły potrzebę nie tylko reform instytucjonalnych, ale także kultury konstytucyjnej i współpracy między władzami jako fundamentu trwałej demokracji.